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深化縣級“大數據全覆蓋”預算執行審計的思考

發布時間:2018-11-30來源:洪湖市審計局閱讀量:

 

摘要:預算執行審計是各級審計機關的法定職責,經過幾十年的發展,預算執行審計從審計內容、審計方法、組織形式不斷豐富和完善,在國家治理發揮了重要作用。在目前大數據時代,利用計算機審計技術實現“大數據、全覆蓋”是審計監督的必经之路,也是解决目前审计机关人少事多突出矛盾的有效方法。本文主要探讨了基层审计机关把預算執行審計作为探索“审计全覆蓋”的着力点和突破口的主要做法,审计实施过程中存在的主要问题和原因,以及深化預算執行審計的几点建议。

關鍵預算執行  大數據全蓋  統籌  整合  協調  創新

 

預算執行審計是指各級審計機關依據《中華人民共和國審計法》,对本级财政及各预算执行部门和单位,在预算执行过程中筹集、分配和使用財政資金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所進行的審計監督回顧我國預算執行審計工作的发展道路,主要经历了1983至1986年的摸索阶段、1987至1994年“上审下”阶段、1995年《中華人民共和國審計法》实施,开创了“同级审”与“两个报告”的阶段。随着计算机技术应用使得审计技术和手段不断创新,“1+N”审计方式助推审计内容和领域不断扩大、审计力度和深度不断增强。特别是近几年,在省厅周密布署、市级审计机关指导下,“大数据、全覆蓋”的审计方式在全省范围内得以推广实施,預算執行審計在严肃财经纪律、规范预算管理、推动财税改革、促进完善国家治理方面发挥了积极作用。

一、預算執行審計主要做法

2018年,洪湖市审计局把預算執行審計作为探索“审计全覆蓋”的着力点和突破口,在預算執行審計工作中统筹全局审计力量,整合审计资源,创新审计方法,积极探索运用大数据技术开展預算執行審計,取得阶段性成果:

1、創新審計工作組織方式。按照“小兵团、大协作、广覆蓋、巧整合”的总体思路,在指挥协调、调配力量、分解任务、数据分析、质量控制等方面协调配合,有效提升审计质量与效率。一是打破科室界限,整合人员力量。将科室组建成3个預算執行審計小组,每个审计小组由6名同志组成,设组长1人(由局党组成员担任),主审1人,成员4人(含1名通过審計署计算机中级考试人员和1名投资审计人员)。每个审计组分别承担财税、农业、民生不同的审计内容。同时,财税审计组牵头,负责制定預算執行審計工作方案、审计报告的汇总工作等。另外单设一个大数据审计攻关组,负责大数据审计方案的制定和实施,以及相关业务攻关。二是成立預算執行審計协调领导小组。由主要负责人担任领导小组组长,局党组其他成员担任小组成员。审计协调领导小组主要负责提出預算執行審計计划安排意见,确定审计目标和审计内容、重点,统筹协调审计力量,督办审计任务的分解和工作进展,定期听取审计工作结果汇报等,确保預算執行審計按计划有序进行。三是审计业务质量控制关口前移。法規科對審計質量進行全程跟蹤開展項目審理工作,第一時間督促審計人員規範操作流程,統一審計問題的定性以及發現問題的處理原則,提高審計質量,降低風險。

2、拓展审查宽度和深度。一是拓展审计范围和内容的宽度。預算執行審計依托大数据审计技术,实现部门預算執行審計全覆蓋。年初对审计方案经过几次讨论,结合当地实际情况,确定部门預算執行審計五个方面的审计重点,包括预算执行编制和执行情况、项目绩效、专项转移支付的分配使用、国家重大政策的落实、行政运行成本;市本级预算执行主要关注四本预算的编制及执行、财政专户管理、財政資金统筹整合、非税收入征管等方面情况。扎紧预算管理制度的籠子,关注财政管理改革的落实,使预算执行審計監督不留盲区。二是拓展审计力度和深度。充分運用計算機審計技術,與外延調查相結合,對違紀違規問題一查到底,對重大問題移交有關部門處理。同時從機制和制度層面深入剖析問題産生的原因,反映財政及部門在預算管理、分配中的職責履行情況,揭示預決算編制、執行中的普遍性、典型性問題,擬寫專報專題彙報,促進其嚴格預算執行,規範資金使用和強化內部管理。

3、探索应用大数据审计技术。預算執行審計项目采取“覆蓋全部单位、统一数据分析、现场重点核查”的工作方式,组织审计骨干和通过審計署中级计算机考试的人员建立了大数据审计攻关组,共采集全市各部門的財務數據、12家重點單位業務數據,進行數據攻關,進行全領域、全方位審核。一方面通过关联指标管理数据、国库集中支付数据、预决算批冈~据、部门财务数据,编写了20个预算审计方法模型,对各部门的财务数据进行总体分析,筛选出疑点较多的单位作为当年部门預算執行審計重点核查单位。通過篩選發現部分预算单位乱发津补贴、应缴未缴財政資金、漏缴税收情况、出借款清理不及时的情况、大额费用通过工资代发户转出等疑点,并将疑点下发到各审计组逐一核实。一方面對12家重點單位業務數據分析比對,發現公職人員子女領取高中生困難助學補貼、職工違規領取棚戶區危房改造資金的問題等。

4、增强规矩意识抓整改。市长集体约谈15个单位和20个乡镇“一把手”,对当年預算執行審計中发现问题整改工作交责、督办,要求各位“一把手”严格履行主体责任,要以习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话精神为指导,准确把握新形势下审计整改工作的重要意义,进一步增强规矩意识,把做好审计整改工作作为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的具体行动,以审计整改工作促进重大政策执行到位,促进权力规范运行,促进黨風廉政建設和反腐败工作。强调各部门和乡镇严格把握时间节点,开展清收、清税、清账、清票、清资、清费开展“六清”行动,既要把存在的具体问题整改到位,同时又要加强研究制定完善相关工作机制,实现“制度管人”,从根本上解决问题确保审计整改工作取得实效。

二、目前基层审计机关在預算執行審計遇到的困难

通過今年的“大數據、全覆蓋”預算執行審計,基层审计机关在审计过程和效果中还存在以下困难:

1、基層部門財務和業務管理不規範,影響審計項目的效果。

基層部門財務管理和業務管理存在一些漏洞:一是信息基礎工作較差。一方面表現在業務信息不規範,以財政局指標管理系統爲例,錄入只注重數據不出差錯,忽視其他信息,由于各種原因錄入信息不規範不直觀,在數據篩選前審計人員要耗費大量的時間和指標錄入人員進行充分溝通,了解數據錄入特點和每個字段的含義,根據需要篩選所需的數據,影響審計工作效率;另一方面表現在財務信息不規範,被審單位會計憑證摘要表達內容不完整不清晰,科目核算不准確等,影響數據篩選質量。二是資料提供不及時。市财政局科室间的业务衔接不顺畅,对账工作相对滞后,总预算会计账务没有霸~奔湟求进行核算、结转,发生的经济事项不能及时进行会计确认、计量和报告,导致资料提供不及时,影响审计工作进度。三是业务资料不完整。以項目支出爲例,年初納入預算並已分配到部門的本級專項編制了完整的績效文本,但金額只有4.2億,占全年項目的15%,上級轉移支付只有應上級要求的部分編制了績效目標,內容較爲粗放,考核指標參考意義不大;而年初財政代編的項目、統籌項目以及追加的項目沒有納入績效管理。績效管理資料不全,績效管理工作還處于原始階段,給審計工作造成很多困擾,最初設定的審計目標無法實現。

2、審計人員業務素質和頻繁變動,影響審計質量的提高。

一是財金科人員頻繁變動不利于審計質量提高。一方面因爲財金科事情很雜,既有本級的業務,也有上級部門安排的工作,還要承擔彙總工作、撰寫各種彙報材料和總結性的材料、各科室協調工作等,很多業務人員也不安心在財金科工作。另一方面部分審計機關爲了防控審計風險,基本上人員三年一輪崗,或者項目輪流,對于其他被審單位還好,財政業務相對複雜。財政審計一年懵三年熟,還沒精通就輪崗,既影響審計人員業務水平的提高,審計質量也無法提升。

二是審計人員的整體業務素質影響審計質量。一方面基層審計人員結構出現斷層,人才梯隊青黃不接。基層審計機關人員老化,近幾年才招考一批80、90後年青人,年青同志的優勢在于專業性較高、悟性較強,但實踐性不夠,業力能力還有待培養;老同志中絕大部分都是“野路子”,知識結構不完整。機關領導出于審計事業發展的考慮,將教育培訓機會傾向于年青人,老同志很少有機會接受完整的培訓,而且工作壓力非常大,全年精力都放在完成審計任務上,沒有時間學習沈澱。另一方面人員身份問題懸而未決,挫傷了審計人員的積極性。基層審計機關人員身份較爲複雜,目前行政編制的人員平均年齡50歲以上,業務主力是平均40歲的中年人,這部分人員雖然是本縣認可的參公人員,實際是事業編制,2015年開始工資改革後“職級並行”、“車改補助”都無法享受。他們中少數人考取了中、高級職稱,卻因在這類人群中占比過小不能套職稱工資,承擔著最繁重的業務工作,領取不對等的薪酬待遇,既享受不了任何激勵政策,更談不上提撥重用,工作積極性很難被調動起來,這些問題成爲審計質量提高的阻力。

3、審計資源整合停留在初步階段,整體效能沒有最大發揮。

預算執行審計倡导“统筹审计力量,整合审计资源”,但是在基层资源整合没有达到形式与内容的统一,主要表现在:一是审计人员团队意况不强。預算執行審計是以财金科为牵头科室,行政事业科、社保科等其他科室共同分担完成的,分开各自完成不同的审计项目和不同资金的审计,合起涝~且桓鲇谢的整体。各科室习惯于独立作战,各自为阵,相互间的协调配合存在问题。二是审计信息没有做到共享。預算執行審計项目之间存在着很强的关联性,而各业务科室通过历年项目审计,积累了很多被审单位的资料和信息,这些资料信息分散在各个科室,没有得到共享、整合、利用;在审计实施过程中,发现的问题线索没有及时交换共享。三是 “大数据”筛选的疑点核实没有及时反馈。大数据审计攻关组通过筛选发现的疑点,发到各个审计组进行核实,审计组没有一一回复,有的疑点不了了之。审计资源整合只有进入实质阶段,各方面的资源进行真正的融合,才能构建預算執行審計大格局,整体效能才得以最大体现。

4、審計創新能力不夠,成爲提升審計質量的掣肘。

基层审计人员由于知识水平、工作能力有限,审计思维和视野不够开阔,再加上工作任务繁重压力很大,很少有时间归纳总结,更谈不上在经验基础上开拓创新。以财金科为例:财政业务复杂、政策性强,近几年各项重大改革措施陆续推出,关系到国计民生,审计人员深知其重要性,但只能靠挤时间碎片化地自学,更多的是在现场审计时边学习边审计,碰到知识盲点便束手无策,严重影响审计进度和效果。在大数据审计技术上, 虽然有通过審計署计算机中级考试的人员,但在深入挖掘数据间的关系、计算机技术创新上还有欠缺。县级审计机关只能紧跟上级审计机关不掉队不落伍,自主创新不够,成为深化預算執行審計提升项目质量的掣肘。

三、深化預算執行審計的几点建议

1、进一步加强預算執行審計领导小组的统筹指挥能力。

政府财政收支活动由政府预算体系统领,从稅務机关等征收机关收取财政收入开始,由财政部门统筹组织管理,由预算单位实现财政支出,涉及众多的单位、资金、环节;在实施预算执行審計監督时,按被审计单位或资金性质划分成不同审计项目由各科室分别实施,因此项目的统筹安排、科室间的协作、项目间协调尤为重要,預算執行審計领导小组应加大对审计项目的掌控力度:及时了解各审计组的工作动态和审计人员的心理状态,及时纠偏,加强协调,确保预算执行工作按总体目标进行;各审计组定期向领导小组汇报工作动态,特别是问题线索和疑点核实;领导小组要对汇报的情况提出新要求和建议,指导审计组分析问题挖掘问题,督导審計組對交辦的事項“事事有回複,件件有落實”,從而更加精准地查深查透問題,提高審計質量,更好服務地方經濟發展。

2、進一步加強上級審計機關對下級審計機關的業務指導和合作。

基层审计机关工作人员在預算執行審計时不仅对被审单位的具体业务有很多困惑,而且计算机技术应用时在技术分析、技术创新上存在瓶颈,都需要专业人员指导点拨。而且財政資金的流动也需要上下级的合作,如中省转移支付拨付到下级政府,下级政府如何管理分配使用到上级转移支付,具体项目实施的效益如何等。另外,审计机关对本级预算执行和其他财政收支情况进行监督,上级机关对下级政府的预算执行和其他财政收支情况也要进行審計監督,两者存在交叉互补。上下级审计机关可以通过“上审下”、“同级审”相结合的方式,选派上级机关审计人员与当地审计人员组成审计组共同完成,既便于对基层人员的业务指导,也可对资金走向一查到底,提高审计项目完成质量。

3、进一步加强计算机技术应用能力助推預算執行審計力度和宽度。

适应大数据时代的新形势,是实现審計監督全覆蓋的必经之路,也是解决目前审计机关人少事多突出矛盾的有效方法。要推动大数据审计,第一要实现部门数据报送制。大数据审计的前提是信息规范、数据多,基层审计机关要及时与地方政府沟通,通过制度约束各部门霸~北ㄋ鸵滴窦安莆袷据信息,并保证数据准确详实。第二要完善信息化平台建设。完善財政、稅務、社保、公积金、民政、房产、农业、林业、水产、交通等多部门采集整理,进一步充实大数据审计平台,依托审计平台,实现預算執行審計全覆蓋。第三要深入挖掘数据分析能力。對業務數據與財務數據、單位數據與行業數據以及跨行業、跨領域數據進行綜合比對,深入挖掘分析,提煉數據價值,预警经济社会发展中的突出矛盾和风险,揭示违纪违规问题,提高审计效率,助推預算執行審計深度和力度。

4、進一步加強對項目的統籌規劃突出審計的宏觀性和建設性。

审计机关要构建預算執行審計大格局,对项目科学统筹规划,突出审计的宏观性、前瞻性和建设性,充分发挥“免疫系统”功能。一要聚焦国家宏观调控部署落实情况和地方政府重大政策措施落实情况,将项目落地、资金保障、简政放权、措施落实、实施效果作为重点审计内容,推动政策落实和改革深入。二要聚焦四本預算、財政政策、預算管理、預算資金分配和結果、預決算信息公開, 關注預算的集聚能力、控制能力、規劃能力,促进加快建立全面规范、公开透明预算制度。三要聚焦预算绩效管理情况,关注财政资源的配置效率、运作效率、法治水平,解决一些领域財政資金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题,优化財政資金配置,提升公共服务质量。四要聚焦社会經濟轉型期間出現新情況新問題,以及體制機制障礙,統籌考慮具體情況,總結提煉出規範管理、深化改革的建議,發揮審計建設性作用,促進國家宏觀政策落地生根,改革提質增效。

5、進一步加強基層審計機關隊伍建設提高工作積極性。

基層審計機關要多向上爭取針對有一定工作經驗的老同志學習機會,進一步提高業務素質。對于年青同志,審計業務骨幹科長要積極幫助其成長,同時壓擔子讓年青人獨立擔任項目主審,在實戰中迅速成長。選派計算機能手到上級機關挂職鍛煉,學習新知識新技能,回基層後成立計算機攻關小組,以點帶面,將所學技術傳授給通過計算機中級考試的人員,提高計算機技術整體水平。同時,各級審計機關對幹部職工應當給關懷,解決後顧之憂,爭取政策將基層審計機關的事業編制逐步過渡到公務員序列,促進審計人員執法資格的合法化,提高幹部職工的工作積極性。譚敏

 

參考文獻:

1.《中華人民共和國審計法》(2006年2月28日)

2.《財政審計》(審計署財政審計司編著 2015年10月)

3.《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(2018年9月1日)


 
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